Eind vorig jaar schreven we over het proces dat de MOA aanspant tegen het Ministerie van Economische Zaken over de commerciële opdrachten die het CBS uitvoert voor de overheid. De opdrachten gaan ten koste van het werk van reguliere marktonderzoekbureaus. Ook de Kamer van Koophandel en het Kadaster bewegen zich steeds meer op terreinen waar de MOA-leden al werken. In dit artikel belichten we dat uitgebreider.
De publieke taak van de zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) wordt in de ogen van de MOA steeds verder opgerekt. De zbo’s begeven zich meer en meer op het terrein van de private marktpartijen, met dezelfde of soortgelijke dienstverlening. Dat mondt uit in oneerlijke concurrentie en misbruik van datamonopolies. Op basis van hun wettelijke publieke taak verzamelen zbo’s data, die tegenwoordig niet alleen worden ingezet voor de publieke zaak, maar ook voor economische (en marktverstorende) activiteiten.
Meer petten
Departementen die verantwoordelijk zijn voor de zbo’s hebben meer petten op. Ze zijn verantwoordelijk voor de publieke taken van de zbo, maar nemen zelf diensten af. Het beconcurreren van de private sector heeft ook een strategisch-financiële kant: het beleidsministerie bezuinigt op de begroting en laat toe dat dit gat gevuld wordt met extra economische activiteiten en inkomsten. Dat dit marktverstoring en verdringing tot gevolg heeft, wordt als minder relevant gezien. Evenmin dat de overheid zich als ‘copy cat’ gedraagt en businessmodellen van het bedrijfsleven kopieert en daarna zelf in de markt zet. Het gevolg is dat de private sector investeringen niet terug kan verdienen en terugdeinst voor nieuwe investeringen.
Open data?
De publieke data zouden – als open data – altijd beschikbaar moeten zijn. De Europese datastrategie gaat zelfs uit van de gratis beschikbaarheid van hoogwaardige data, zonder barrières. In de praktijk gebeurt dit echter lang niet altijd en worden data juist aangewend om de eigen positie te versterken en die van de private bedrijven te verzwakken. Zo beroept de KvK zich zelfs op het databankrecht om de toegang tot data te verhinderen.
ZBO’s worden voor hun wettelijke taak gefinancierd met publieke middelen of door bijdragen van gebruikers van de data. Investeringen worden gefinancierd uit belastinggeld, maar nadat die eenmaal gedaan zijn, zijn zij ook te gebruiken voor private activiteiten. ZBO’s rekenen daarnaast geen btw of vennootschapsbelasting, iets wat private aanbieders wel doen. Dat verstoort het speelveld en de concurrentiepositie. Door hun afhankelijkheid voor toegang tot data kunnen marktpartijen niet om zbo’s heen. ZBO’s krijgen in een vroeg stadium vragen over data en hebben daardoor ook inzicht in de strategie en innovatieplannen van marktpartijen. Wanneer een zbo concurreert, stelt dit haar in staat om de techniek af te kijken, businessmodellen te kopiëren en zelf in de markt te zetten.
De wet in praktijk
De wet Markt & Overheid, die op 1 juli 2012 in werking trad, zou het hoofd moeten bieden aan de problemen. De praktijk is helaas weerbarstiger. Een voorbeeld daarvan is de Wet op het CBS die oneerlijke concurrentie moet voorkomen. Het CBS vindt dat de waarborg tegen oneerlijke concurrentie alleen geldt bij levering van diensten door het CBS aan bedrijven, dus niet van diensten voor overheden. Het ministerie van EZK laat het CBS begaan en stelde in 2020 zelfs regels op om die lezing van de wet door het CBS te bevestigen. De wet is in 2015 geëvalueerd, waarbij een groot interpretatieverschil bleek. ZBO’s ervaren volgens de evaluatie zelf nauwelijks problemen, de betrokken ondernemers juist wel. Minister Kamp concludeerde in een beleidsreactie dat in overleg met zbo’s en private partijen concrete stappen moeten worden genomen om het verschil van inzicht over oneerlijke concurrentie te verkleinen. Maar de aanbevelingen van de evaluatie zijn niet opgevolgd. Een wetswijziging voor de uitzondering voor het algemeen belang is een aantal jaren later stilgelegd. Daar komt bij dat de werkingsduur van de gedragsregels voor de overheid in de wet Markt en Overheid een beperkte duur heeft. Tot nu toe wordt deze iedere twee jaar (ook recentelijk in november 2020) verlengd. Maar een effectief wettelijk kader vraagt inhoudelijke aanpassingen én een structurele wettelijke verankering.
Oplossing
Complexe datamodellen en hoge investeringen in IT maken dat de wettelijke handvatten vaak onvoldoende houvast bieden. Dat zal de komende jaren niet veel verbeteren. Alle aanleiding om het beleid en regelgeving over economische activiteiten van zbo’s tegen het licht te houden en toekomstvast te maken. Er is een heroriëntatie nodig op de kerntaken van zbo’s, waarbij toegewerkt wordt naar een heldere, transparante, in omvang beperkte en vastomlijnde rol, en naar hergebruik van overheidsdata zonder beperkingen. Er is een herziening nodig van de Wet Markt en Overheid, iets wat al sinds 2015 op zich laat wachten, en een duidelijke afbakening tussen publieke en private taken. Ook moeten specifieke wetten worden aangescherpt, zoals de Wet op het CBS, de Kadasterwet en de Instellingswet KvK. Er is een coherent beleid nodig bij regelgeving rond het databankrecht of de bescherming van bedrijfsgeheimen. Op de naleving van die criteria zou onafhankelijk toezicht geregeld moeten worden bij een partij die niet aan de betrokken overheid verbonden is.
Nieuws: ook proces tegen KvK
Afgelopen maand hebben vijf grote afnemers van KvK-data de organisatie gedagvaard, zo meldt NRC. Het zijn Altares Dun & Bradstreet, CreditDevice, Creditsafe, Company.info en Graydon. De brancheorganisatie van aanbieders van bedrijfsinformatie, de VVZBI, stelt dat de KvK ten onrechte vergaande restricties oplegt bij het gebruik van het handelsregister. De leden van de VVZBI gebruiken het handelsregister om zelf producten en diensten te ontwikkelen. Het handelsregister is door de KvK op grond van haar publieke taak in het leven geroepen, van de vereiste ‘eigen’ substantiële investeringen om databankenrecht te krijgen is volgens de vijf geen sprake. Ook zeggen ze dat de KvK in strijd handel met de Europese Open Data-richtlijn.